En sentencia del 20 de abril de 2026, el Consejo de Estado confirmó la nulidad absoluta del Contrato Interadministrativo No. 008 de 2015, celebrado entre el Municipio de Armenia y la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. (EDUA), por objeto ilícito.
Aunque el Tribunal Administrativo del Quindío había anulado el contrato por otras razones (subcontratación total y ausencia de autorización del Ministerio de Cultura), el Consejo de Estado confirmó la nulidad, pero bajo un fundamento distinto y plenamente demostrado: la falta de correspondencia entre el objeto contractual y el de la entidad ejecutora.
La Sala estableció con claridad que la subcontratación de la totalidad del objeto contractual no está prohibida y, por sí sola, no genera nulidad por objeto ilícito:
“Si bien dicha disposición no puede ser entendida como una prohibición para que la subcontratación recaiga sobre la totalidad del objeto primigenio -como lo entendió el Tribunal-, y por ello no es dable sostener que aquella circunstancia supusiera la transgresión de una prohibición normativa o la inobservancia de previsiones de orden público del acuerdo de voluntades que derivaran en la ilicitud de su objeto…”
Y añadió: “…aunque la subcontratación no está proscrita ni es fuente, per se, de ilicitud…”
La verdadera causal de nulidad radicó en la falta de relación directa entre el objeto del contrato y el objeto social de la entidad ejecutora. El alto tribunal reiteró que el artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007 exige que las obligaciones derivadas del contrato interadministrativo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora. En el caso concreto, esa relación no existió: “el objeto del contrato -la construcción del centro cultural y turístico La Estación fase 1- no guardó correspondencia directa con el de la EDU consistente en el desarrollo de proyectos urbanísticos o inmobiliarios.
El alto tribunal precisó que la mera inclusión del verbo “construir” en los estatutos no puede interpretarse de forma aislada ni habilita a la entidad para celebrar contratos de obra mediante contratación directa. En consecuencia, no se cumplió el requisito previsto en el artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007, lo que configuró la ilicitud del objeto y la vulneración del deber de selección objetiva.
Recordó que, conforme al artículo 32, numeral 1, de la Ley 80 de 1993, el contrato de obra implica la realización de intervenciones constructivas o trabajos materiales directos sobre un bien inmueble, y que esa es la noción a la que debe aludir el objeto social de quien pretende ejecutar una construcción. Esa condición no se satisface con la simple inclusión del verbo “construir” y su lectura inconexa del contexto.
Al confirmar la nulidad por objeto ilícito y constatar que no se demostró beneficio alguno para la entidad pública —toda vez que la obra permanecía inconclusa—, la Sala modificó las restituciones ordenadas en primera instancia. Dispuso que la EDUA debe reintegrar la totalidad de los recursos que le fueron girados por el municipio ($4.499.892.468), actualizados con el Índice de Precios al Consumidor e intereses legales del 6 % anual, para un total de $12.240.054.316,44. No se reconoció pago alguno por las prestaciones ejecutadas.
Como colofón, el Consejo de Estado ordenó compulsar y remitir copia del expediente a la Fiscalía General de la Nación, a efectos de que, en el marco de sus competencias, adelante las actuaciones que correspondan en punto de la eventual infracción del ordenamiento jurídico penal en la estructuración y celebración del contrato interadministrativo No. 08 de 2015, conforme a los razonamientos expuestos en la parte motiva de la providencia.
Nota Aclaratoria. Las publicaciones realizadas por Francisco Javier Fajardo Angarita Abogados y Asociados S.A.S. en la sección de NOTICIAS, tienen como finalidad divulgar decisiones relevantes de las autoridades judiciales y administrativas, con el propósito de informar a quienes se interesan en estos temas. Estas publicaciones no comprometen, en ningún caso, la postura de la firma frente a los asuntos tratados.
Francisco Javier Fajardo Angarita Abogados y Asociados S.A.S.
