La Subsección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia del 21 de marzo de 2025, reiteró que cuando existe un acto administrativo que definió la liquidación del contrato, y cuya legalidad no fue cuestionada, no procede estudiar el presunto incumplimiento contractual ni reclamar indemnizaciones como pretensiones autónomas. Esto se debe a que dicho acto ya determinó las declaraciones correspondientes sobre esos asuntos y, al no haberse impugnado, sus efectos se mantienen incólumes.
La revisión de una liquidación unilateral solo es viable si se demanda la nulidad del acto administrativo que la contiene. Esto es imprescindible cuando las pretensiones —ya sea en la demanda principal o en la de reconvención— están ligadas de manera inescindible al balance final de cuentas establecido en dicho acto. Es decir, la liquidación determina quién le debe a quién y cuánto, con ocasión de la ejecución del contrato.
En consecuencia, no es procedente discutir montos no reconocidos al contratista o aquellos establecidos a favor de la entidad contratante, si estos ya fueron definidos en el acto de liquidación.
El contrato objeto del proceso fue liquidado unilateralmente mediante decisiones que, por su naturaleza administrativa, gozan de presunción de legalidad. Por tanto, el cumplimiento de las obligaciones y el cierre de cuentas entre las partes —contenidos en esos actos— se presumen válidos, y no es posible adoptar decisiones judiciales que los contradigan.
La jurisprudencia ha sido consistente en exigir que, si se pretende discutir el contenido de una liquidación unilateral expedida y notificada antes de la demanda (o de su reforma), es necesario solicitar la nulidad del acto correspondiente. Esto es así porque la liquidación tiene como propósito establecer un corte definitivo de cuentas, fijando con claridad las obligaciones recíprocas y el cierre del negocio jurídico.
En suma, si la administración expide una liquidación unilateral, esta vincula a ambas partes por su presunción de legalidad. Por tanto, quien desee controvertir su contenido debe demandar su nulidad, exponer los vicios que la afectan y demostrar que dicha decisión debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Solo de este modo es posible reabrir la discusión sobre obligaciones y derechos ya definidos en el acto de liquidación.
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